Потому, что существовала Империя. В средневековой Европе имелось два феодальных центра высшего ранга: Папство и Священная Римская Империя германской нации. Все локальные монархи были вассалами либо пап, либо императоров. А те постоянно боролись друг с другом: войны гвельфов и гибеллинов шли постоянно, это системообразующий конфликт для европейского Средневековья.
В общем-то, национальная консолидация в европейских странах обычно шла в противостоянии с этими наднациональными центрами. И именно по этим причинам непосредственно в Италии и Германии национальные государства не складывались: итальянцам и немцам как бы и не на что было жаловаться - они же вроде и так в привилегированном положении находились... На практике же обычно за их счёт решались проблемы удалённых регионов. И, разумеется, самое худшее, что могло произойти с Папством/Империей - это складывание чисто национальных государств в районе нахождения их "штаб-квартир".
Только после окончательной ликвидации СРИ в начале 19 века появилась возможность объединения Германии - прежде она считалась производной от объединения Европы в целом. И лишь во второй половине 19 века, после серии тяжёлых поражений, Святой Престол согласился с объединением Италии, отказавшись от светской власти в Папской области.
Ситуация чем-то напоминает положение РСФСР в СССР: формально вроде как Советский Союз - это и есть Россия с "вассалами", на практике же РСФСР в его составе, в отличие от других республик, всегда была недооформлена.