В 1993 году вы вернулись на позицию замминистра финансов до 1995 года. Можете рассказать, это был довольно тяжелый период с точки зрения финансов в России. Дефицит бюджета был огромный: для 1995 доход был 240, расход был 280 триллионов рублей, огромные дефициты, инфляция. Как жила страна, какие приоритеты были? Понятно, если был такой дефицит, то что-то нужно обрубать, потому что невозможно профинансировать. Как принималось решение, какие статьи не финансируются? Откуда брались деньги?
В середине 1992 года стало понятно, что попытка макроэкономической стабилизации в России не удалась: темпы роста цен, инфляция превышала 20% в месяц устойчиво. Никаких успехов у правительства и Центрального банка не было. Это не было удивительным, потому что реформаторы, правительство Гайдара не контролировало ЦБ. Сначала был Матюхин, очень странный персонаж, потом появился Геращенко, который никогда не был сторонником жесткой денежной политики. Он считал, что задача ЦБ — поддерживать экономический рост печатанием денег. Одного этого было уже достаточно, чтобы макроэкономическая стабилизация не удалась. Но у меня ощущение, что и реформаторы, например, Гайдар, не сильно понимали, что происходит в министерстве финансов. Он был исполняющим обязанности премьер-министра, первым вице-премьером, еще одновременно министром экономики и финансов. Совмещение этих любых двух должностей из четырех влечет за собой колоссальные затраты времени. Как можно представить, что человек совмещает позицию премьер-министра и министра финансов? Это очень тяжело даже в нормальной ситуации. А в кризисной ситуации вообще все ломается, тогда нужно ежесекундно принимать десятки решений. Если в министерстве экономики Гайдар смог поставить кого-то из своих людей, там был Андрей Нечаев, Сергей Игнатьев, то первое время не было никого. Работала вот эта советско-российская команда, традиционные бюрократы. Что они делали, как они делали — никакого контроля за ними не было. Макроэкономическая стабилизация не удалась.
Когда в конце 1992 года Гайдар ушел в отставку, то выяснилось, что все тяжести реформы перехода к свободным ценам Россия получила, а вот бенефитов — нет. В силу разрыва хозяйственных связей многие предприятия останавливались, военно-промышленный комплекс перестал финансироваться, армия перестала закупать перевооружение. В 1992 году Советский Союз производил танков больше, чем остальной мир, танков на вооружении было в 10 раз больше, чем на вооружении стран НАТО. Просто перестали производить танки, и, с точки зрения экономического роста, ВВП потерпел колоссальное падение, и его заместить ничем невозможно. Можете, конечно, танковые заводы перепрофилировать на производство чайных ложечек. Но кому и сколько чайных ложечек будет нужно?
Все отрицательные стороны реформы пришли, а положительного ничего не было. Появилось новое правительство во главе с Черномырдиным, и на должность вице-премьера и министра финансов был приглашен Борис Федоров, с которым мы были хорошо знакомы. Он был участников программы «500 дней». Федоров пригласил меня в Минфин заместителем, пригласил Андрея Казьмина, Селиванова, чуть позже Касьянова. Сформировался тот самый костяк людей, которого Минфину не хватало первый год. Когда я пришел в мае 1993 года в министерство финансов, то у меня был широкий мандат от Бориса помимо того, что было распределение обязанностей. Он вообще сказал: «Смотри сам, что нужно делать». Была позиция свободного художника. Есть принцип единства казны, когда все доходы и расходы государства должны быть в одном реестре. Выяснилось, что на тот момент в Минфине этого не было, там существовало как минимум четыре, а то и пять отдельно ведущихся бюджетов, управляющихся самостоятельно по своим правилам. Там существовал полный раздрай во взаимоотношениях с регионами, так как никаких правил не существовало. Нужно сказать, что в Советском Союзе и налоговой системы не существовало, она только-только в России появилась. Ни НДС, ни налога на прибыль не было. Ключевой задачей было — собрать все в кучу. В ситуации, когда инфляция 20% в месяц, исчезает возможность не то что долгосрочного планирования, даже бюджет на один год не в состоянии спланировать. Есть известный эффект Оливера-Танзи, когда налоговые поступления пока доходят до бюджета — успевают обесцениться. То есть платят по результатам прошлого месяца или прошлого квартала, а за этот месяц инфляция 20%, за 3 месяца 80%, и в итоге получаешь половину тех денег. Конечно, бюджетное планирование было достаточно краткосрочным, все рабочие бюджеты были квартальными, все сокращалось. Задачей 1993-1994 года было то, чтобы навести внутри Минфина какой-то порядок и правила. И начали это делать, чтобы понять наши приоритеты: что мы финансируем, как строили отношения с министерствами, регионами. Тогда появился бюджетный федерализм, когда отношения с регионами, региональными бюджетами стали строиться по каким-то правилам. В 1994 году вводили новую бюджетную классификацию, чтобы понимать, куда деньги тратятся. При Советском Союзе понять что-либо было невозможно: ни куда деньги уходят, ни по каким направлениям — было полторы страницы сводки. Работа сводилась к тому, чтобы в Минфине получить порядок, но тогда полномочия министерства по макроэкономической политике были очень сильно ограничены, так как в 1992 году были технические кредиты союзным республикам, которые выдавал Госбанк. В 1993 году вице-премьеры пробивали деньги на Бориса Николаевича, в общем растаскивали бюджет. Центральный банк возглавлял Геращенко, в банке спокойно относились к тому, что финансировали что-то напрямую. Давали кредиты банкам для того, чтобы они финансировали промышленные программы, не ставя об этом правительство в известность.
Вы говорили, что сокращалось все потихоньку, но признаете, что были такие лоббисты, которые либо напрягут Центробанк, либо ходили подписывать к Ельцину. В каких отраслях не было лоббистов? Кто страдал?
Лоббистов не было со стороны населения. Был условный Национальный фонд спорта: какие-то проходимцы подписали у Ельцина указ, который давал им возможность беспошлинного импорта сигарет и алкоголя. Они взяли километр государственной границы и провозили во главе с РПЦ что-то. Государство выделяло налоги, ликвидировало Национальный фонд спорта, и появилась другая такая же контора. Были лоббисты, которые пытались оттащить себе доходы, а были лоббисты, которые у Ельцина подписывали решения, чтоб дать им денег. Нельзя сказать, что у какого-то сектора не было лоббистов. Их не было только среди населения. Оно не могло прийти к Ельцину и сказать: «Ельцин, повысит нам зарплаты». Поэтому невозможно сказать, какая отрасль получила больше и какая меньше.
В те времена была популярна история, что люди не только по расходам, но и по доходам шли и говорили: «Дайте мне, пожалуйста, квоту на экспорт нефти или квоту на экспорт металлов». Естественно, государство теряет, недополучает пошлины, потому что если ты в стране, где внутренние цены на сырье в пять раз ниже мировых, даешь право, то теряешь эту разницу, как-то в Министерстве финансов пытались бороться с этими дырками?
Пытались, временами очень успешно. Экспортные пошлины на нефть были введены по инициативе Минфина. Их не было ни в каком законодательстве, этим занимался в министерстве Андрей Вавилов. У него была достаточно жесткая позиция: это был очень важный источник доходов, так что переговоры с МВФ были очень тяжелыми. Потому что это не вписывалось ни в какие стандарты МВФ, по большому счета, экспортная пошлина — это защита низких внутренних цен на нефть, это позволяло продавать нефть на экспорт и получать с этого доходы. Бюджет сдерживает структурную трансформацию экономики, нам удавалось его отстаивать, так как без этих денег российский бюджет мог рухнуть. Кто-то пытался пропихивать всякие решения об отмене экспортных пошлин, но по нефти позиция была жесткой, хотя были единичные исключения. Что касается металлов, газа, то самой мутной была история с газом, который лоббировал Черномырдин из Газпрома: финансовые отношения правительства с Газпромом не учитывались в бюджет. Поэтому лоббисты Газпрома, с точки зрения доходов, были очень эффективными. Наибольший удар по доходам — это были все люди, получающие льготы в импорте, проходимцы типа Национального фонда спорта.
А как вы относитесь к истории, что во многом такое тяжелое состояние бюджета было объяснено тем, что правительство фактически разрешало не платить налоги Газпрому и нефтяным компаниям, потому что у них были большие долги перед потребителями и они говорят: «Вот нам город не платит за нефть, мы его не отключаем и вы сидите без денег». Было ли это на самом деле и пытались с этим что-то делать?
Неправда, что государство кому-то осознанно разрешало не платить налоги. У предприятий не хватало оборотных средств, там тоже при планировании бюджета вносились заведомо завышенные расходы, которые Минфин не мог профинансировать. Условное министерство говорило предприятиям начинать производство. Производство начиналось, но, оказалось, что Минфин платить за это дело не может, предприятия влезли в долги, и правительство ничего у них не купило, а предприятия должны уплатить налоги. Правительство пыталось всячески давить на предприятия, на крупные давить было легче, так как они все-таки консолидированные, на мелкие предприятия то правительство так давить и не научилось. Пытались придумывать налоговые конструкции, налоговые зачеты, когда выпускались фактически налоговые векселя, которыми пытались расшивать эти неплатежи. Проблема в тот момент решений не имела. Министерство пыталось решить это выпуском казначейских освобождений. Было около пяти программ выпустить какие-то векселя в счет будущих расходов, имели хождение на рынки с каким-то своим дисконтом. В общем, правительство точно не говорило не платить налоги.